정개특위 구성 시 논의 테이블 오를 가능성
[더팩트ㅣ국회=이하린 기자] 2028년 4월 제23대 총선을 1년 5개월 앞두고 위성정당 논란을 낳은 준연동형 비례대표제의 개편 필요성이 제기됐다. 국회의원 정수 확대나 중대선거구제 전면 도입이 현실적으로 어려운 상황에서 권역별 비례대표제가 대안이 될 수 있다는 제안이 나온다.
국회입법조사처·한국정당학회·한국선거학회는 13일 국회입법조사처 대회의실에서 '국회의원 선거제도와 정당공천 개혁방향'에 대한 공동 세미나를 개최했다.
이관후 국회입법조사처장은 이날 개회사에서 국민적 불신 심화로 연동형 비례대표제를 유지하기 어렵다고 진단했다. 국회의원 정수를 늘리거나 중대선거구제 전면 도입하기에도 어려운 현실 속에서 권역별 비례대표제 도입하는 방안이 가장 현실적인 대안이라고 제시했다. 지역주의와 정치적 양극화를 완화하는 데도 도움이 된다고 봤다.
이를 위해 비례대표제를 현행 46석에서 최소 50석으로 늘리고, 권역별 비례대표 투표방식은 개방형으로 하는 것이 적절하다고 봤다. 비례대표 의석을 수도권(서울·인천·경기)과 비수도권이 5대5가 아닌 4대6 정도로 배분하자고 제안했다. 아울러 다양성 확보를 위해 권역을 나눌 시에는 가급적 크게 설정해야 한다고 말했다.
또 지역주의 완화를 위해 지역구와 비례대표 중복 입후보제와 석패율제를 허용하고, 지역주의 해소와 다양성 확보를 위해 한 권역에서 한 정당이 3분의 2 이상의 의석을 차지하지 못하도록 상한을 두는 방안도 검토해야 한다고 주장했다.
그는 2019년 공직선거법 개정을 두고 "새로운 제도에 대한 낙관이 지나치게 크지 않았나 싶다"고 했다. 이 법의 개정으로 21대 총선에서 준연동형 비례대표제가 도입됐는데, 이는 위성정당이 탄생한 시초가 됐다. 그는 "정치인 책임도 있지만 전문가 책임도 적지 않았다"며 "선의에 비해 현실감각이 부족했던 것은 아닌지를 돌아보게 됐다"고 했다.
발제자로 나선 허석재 국회입법조사처 입법조사관는 '준연동형 비례대표제'라고 불리는 현행 제도가 제대로 작동하지 못하다고 봤다. 현 제도를 준연동형이라고 부르는 이유는 정당명부 득표율에 따라 할당받은 의석 수에서 각 정당의 지역구 당선인을 제외한 뒤 그 차이의 50%만 각 정당에 배분하기 때문인데, 현재의 의석구조로는 병립형 배분이 이뤄지지 않아 그 연동률이 무의미하다는 것이다.
허 조사관은 연동형을 유지하려면 비례대표 의석 비율을 높이는 동시에 거대 정당의 위성정당 전략을 차단해야 한다고 짚었다. 위성정당 전략은 지역구와 정당 투표를 달리 찍게 하는 전략적 분할투표에 기대고 있어, 이를 제어하는 가장 확실한 방법은 '1인 1표 연동형'이라고 했다. 다만 이 방식이 2001년 헌법재판소 결정에 반하고, 유권자가 전략이 아닌 진심에 따라 분할투표할 기회까지 막는 부작용이 있다고 짚었다.
대안으로는 지역구와 정당 득표를 합산해 정당별 의석을 정하는 독일 바이에른식 1인 2표 결합형 모델을 고려할 수 있다고 했다.
한편 신정섭 숭실대 교수가 22대 총선 득표로 준연동형 폐지 시 대안을 시뮬레이션한 결과, 비례성을 크게 바꾼 것은 봉쇄조항 유무였다. 3% 봉쇄조항은 공직선거법 제189조 1항이 전국 유효투표총수 3% 이상 득표했거나 지역구 5석 이상 확보한 정당에만 비례대표 의석을 배분하도록 한 규정이다. 헌법재판소가 지난 1월 29일 이 조항을 재판관 7대2로 위헌 결정해 현재는 효력을 잃은 상태다.
22대 득표에 3% 봉쇄를 적용하면 의석을 얻는 정당이 4곳뿐이어서 비례 의석을 늘려도 비례성이 거의 달라지지 않았다. 봉쇄가 없으면 군소정당 3곳이 진입하면서, 득표와 의석의 불비례 정도를 보여주는 '갤러거 지수'가 4.3~4.5에서 1.4로 떨어졌다. 갤러거 지수는 낮을수록 비례성이 높다는 의미다. 권역별 비례를 두고는 비례 의석 규모가 관건이라는 결과도 나왔다. 비례 46석에서는 권역을 나눌수록 불비례 정도가 높았지만, 비례가 75석 이상으로 늘면 그 차이는 줄었다.
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